SOAL KEADAAN KEGENTINGAN YANG MEMAKSA

Hari-hari belakangan ini ramai diperbincangkan tentang tindakan Presiden untuk mengeluarkan Perpu mengenai KPK. Ada yang menyatakan bahwa tindakan Presiden tidak sah ada juga yang menyatakan tidak sah. Bagi yang menyatakan tidak sah, kondisi yang ada sekarang belum dapat dinyatakan genting. Bagi yang mendukung tindakan Presiden maka dinyakan bahwa penilaian mengenai kegentingan yang memaksa merupakan hak subjektif dari Presiden.

Untuk meninjau persoalan ini, terdapat hal-hal yang perlu diperhatikan. Ketua KPK dan dua Wakil Ketua KPK terkena kasus yang membuat mereka harus berhadapan dengan proses hukum. Ketua KPK telah berhadapan dengan dakwaan dan sudah mulai disidangkan. Sedangkan dua wakil ketua KPK sudah ditetapkan sebagai tersangka dalam suatu perkara yang lain dari yang dihadapi Ketua KPK. Dengan adanya proses hukum tersebut, Presiden lalu menonaktifkan ketiga petinggi KPK tersebut. Dengan dinonaktifkannya ketiganya, maka pengambilan keputusan di KPK menjadi tidak kondusif dengan hanya ada dua orang Petinggi KPK yang tersisa. Presiden lalu mengambil tindakan mengeluarkan PERPU untuk mengatasi hal ini dengan melakukan perubahan terhadap UU No. 30 tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi. Tindakan-tindakan Presiden ini, yaitu menonaktifkan dua wakil ketua dan mengeluarkan PERPU diambil dalam masa liburan (lebaran) seperti sekarang ini. Dengan adanya penonaktifan maka pengambilan keputusan menjadi tidak memadai lagi dan perlu dilakukan upaya yang segera untuk mengatasi hal itu. Tindakan Presiden adalah menerbitkan PERPU yang memberikan wewenang kepada Presiden untuk menunjuk petinggi KPK dalam hal petinggi KPK kurang dari tiga orang. Lalu menjadi persoalan apakah tindakan subjektif presiden ini adalah merupakan tindakan objektif. Dengan kata lain apakah tindakan Presiden untuk mengeluarkan PERPU sudah memenuhi syarat diambil dalam keadaan kegentingan yang memaksa.

Kegentingan yang memaksa

Apakah yang dimaksud dengan hal ihwal kegentingan memaksa?

Pasal 22 UUD 1945 berbunyi:

(1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang.

(2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut.

(3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut.

Semula UUD 1945 ada Penjelasan. Penjelasan Pasal 22 berbunyi:

“Pasal ini mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Aturan sebagai ini memang perlu diadakan agar supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat. Meskipun demikian, pemerintah tidak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini, yang kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat”.

Sesuai dengan Penjelasan UUD 1945 tersebut, dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa yang dimaksud dengan kegentingan yang memaksa adalah keadaan yang sedemikian rupa yang berkaitan dengan urusan menjamin “keselamatan negara”. Sesuai dengan Penjelasan tersebut PERPU hanya akan dapat dibentuk dalam hal keselamatan negara terancam bahaya.

Kemudian terjadilah perubahan konstitusi. Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 diubah sehingga menjadi berbunyi, “Dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal”. Dengan adanya perubahan tersebut, Penjelasan Pasal 22 menjadi tereliminasi dan dalam melakukan tafsir atas Pasal 22Penjelasan Pasal 22 itu hanya merupakan dokumen historis. Namun tentu kita mengetahui bahwa ada penafsiran historis. Perubahan UUD 1945 tidak dengan sendirinya dapat mengabaikan bahwa Penjelasan itu pernah ada dan bahwa untuk keperluan melakukan penafsiran historis, Eks Penjelasan UUD 1945 tetap layak diperhatikan.

Dalam Putusan MK Konstitusi No. 003/PUU/2005, MK Konstitusi menyatakan:

“bahwa alasan dikeluarkannya sebuah Perpu oleh Presiden, termasuk Perpu No. 1 Tahun 2004, yaitu karena “hal ihwal kegentingan yang memaksa” sebagaimana dimaksud Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 merupakan penilaian subyektif Presiden, sedangkan obyektivitasnya dinilai oleh DPR dalam persidangan yang berikutnya yang dapat menerima atau menolak penetapan Perpu menjadi undang-undang.”

Saya melihat ada sedikit kekeliruan dalam pendapat dari MK ini. Tindakan Presiden untuk mengeluarkan PERPU dalam keadaan kegentingan yang memaksa adalah sekaligus merupakan tindakan objektif dari Presiden sesuai dengan Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945. Objektivitas itu tidak terdapat pada fakta bahwa menurut Pasal 22 Ayat (2) UUD 1945, DPR harus memberikan persetujuan terhadap PERPU. Artinya, kalau kemudian DPR tidak menyetujui PERPU maka hal itu tidak berarti bahwa tindakan subjektif Presiden bukan merupakan tindakan objektif. Persetujuan DPR dalam masa sidang berikutnya merupakan objektivitas yang lain, yaitu bahwa setelah tindakan subjektif Presiden untuk mengeluarkan suatu PERPU yang juga merupakan tindakan objektif Presiden karena sudah memenuhi ketentuan dari Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945, Tindakan Presiden selanjutnya adalah mengajukannya (Tindakan subjektif) untuk persetujuan DPR (tindakan objektif), sesuai dengan Pasal 22 Ayat (2), yaitu DPR harus memberikan persetujuan atau tidak terhadap PERPU itu dalam persidangan berikutnya.

Lalu kalau demikian halnya, apakah kegentingan memaksa itu? Dengan tidak adanya lagi Penjelasan maka keadaan kegentingan yang memaksa menjadi tidak jelas ukurannya. Dalam praktik ketetanegaraan selama ini, PERPU itu dikeluarkan dalam keadaan mendesak. Lihat sebagai contoh PERPU No. 1 Tahun 1992 tentang Penangguhan Berlakunya Undang-Undang No. 14 Tahun 1992 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan, PERPU No. 1 Tahun 2002 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, dan PERPU-PERPU yang lain yang tidak mempunyai kaitan dengan keadaan bahaya sebagaimana ditentukan dalam Pasal 12 UUD 1945 dan UU (Prp) No. 3 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya.

Dalam Putusan MK No. 003/PUU/2005, MK gagal mendefenisikan apa yang dimaksud dengan keadaan kegentingan yang memaksa. Para pakar dan komentator hukum tata negara juga gagal mendefenisikan keadaan kegentingan memaksa itu. Saya melihat kegentingan memaksa sebagai keadaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 UUD 1945 dan UU (Prp) No. 3 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya, serta keadaan yang mendesak lainnya dimana untuk pembentukan suatu undang-undang tidak mungkin dilakukan. Jadi ada dua unsur dari keadaan kegentingan yang memaksa, yaitu adanya hal yang perlu diatur dengan segera dalam bentuk undang-undang tetapi DPR tidak mungkin membentuk undang-undang yang bersangkutan pada keadaan yang mendesak itu. Jadi harus ada materi tertentu yang merupakan materi muatan undang-undang yang harus segera diatur dan bahwa DPR tidak mungkin pada keadaan mendesak itu membentuk UU. Hal yang terakhir ini, menyangkut tidak dapatnya DPR membentuk UU, selalu diabaikan dalam membahas mengenai keadaan kegentingan yang memaksa.

Pasal 20 ayat (1) menyatakan “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.” Pasal 20 ayat (2) menyatakan “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama". Jadi esensi dari keadaan kegentingan memaksa adalah adanya materi tertentu yang merupakan materi muatan UU yang seharusnya diatur dengan UU tetapi diatur oleh Presiden dalam bentuk PERPU karena keadaan tertentu dimana Pasal 20 Ayat (1) dan (2) UUD 1945 tidak dapat dilaksanakan. Dengan kata lain, keadaan kegentingan memaksa adalah keadaan dimana Pasal 20 ayat (1) dan (2) UUD 1945 tidak mungkin dilaksanakan. Karena itulah dalam Pasal 22 Ayat (2) ditetapkan bahwa PERPU, yang dikeluarkan dalam keadaan tidak dapat dilaksanakannya Pasal 20 Ayat (1) dan (2), harus mendapat persetujuan dari DPR dalam persidangan berikutnya. Ini artinya, PERPU, yang muatannya merupakan materi muatan UU, jika Pasal 20 Ayat (1) dan (2) UUD 1945 sudah dapat dilaksanakan, maka harus kembali diatur sesuai dengan Pasal 20 Ayat (1) dan (2) UUD 1945 tersebut dalam persidangan berikutnya.

Penutup

Kembali ke persoalan semula, apakah tindakan Presiden mengeluarkan PERPU menyangkut KPK masuk dalam keadaan kegentingan yang memaksa, saya melihat tindakan Presiden itu sudah tepat. Keadaan dimana hanya ada dua orang anggota KPK yang aktif sangat tidak memadai untuk mengambil keputusan. Dalam keadaan demikian, UU yang mengatur soal KPK tidak memberikan ketentuan mengenai langkah yang harus diambil. KPK mengurusi banyak hal yang perlu pengambilan keputusan yang segera. Dalam masa-masa ini, ketentuan dalam Pasal 20 Ayat (1) dan (2) UUD 1945 tidak mungkin untuk dilaksanakan (bukan masa persidangan DPR, karena libur lebaran) tetapi harus tetap ada jalan keluar. Jalan keluarnya adalah dengan mengeluarkan PERPU.